2025年3月16日，中国经济观察报告会（CEO）第71期在北大国发院承泽园举行，主题为“结构转型下的稳增长政策暨2025年‘两会’解读”。北大博雅特聘教授、国发院院长、南南学院院长、数字金融研究中心主任黄益平代表学院发布2025年一季度中国经济观察报告——《结构转型下的稳增长政策》并做主题演讲。本文根据演讲内容整理。

  北大国发院的“中国经济观察报告会”始创于2005年，历经二十年的发展，已颇具影响力。为了使学院智库工作再上一个台阶，我们计划每个季度发布《中国经济观察报告》，分享我们对中国经济当下问题的观察和分析。该报告由国发院教授、研究员领衔，组成专项小组，学院其他老师都将参与讨论，共同形成报告。本期报告《结构转型下的稳增长政策》由赵波老师主笔，其他老师亦有贡献。该报告已上传至国发院官方网站以供下载。期待大家的关注和反馈。

  第一，中国经济当前正面临结构转型与周期波动的双重挑战。这在某种程度上预示着，中国经济的下降带来的压力既源于周期性波动，也源于结构转型的进程；

  第二，报告提出“宏观政策+行业政策”协同的稳增长政策框架。宏观政策固然重要，但在产业不断更新换代的过程中，从行业方面出发进行结构调整同样重要。当前经济稳步的增长下行压力大的原因之一，是许多曾经表现优异的产业由于种种原因逐渐丧失竞争力，有些甚至慢慢的开始退出市场。什么将成为推动中国经济下一轮增长的主要动力？这是我们应该思考和解决的问题。因此，报告强调，尽管稳增长至关重要，且在未来一段时间内仍将是主要政策基调，但稳增长的考虑必须结合宏观政策与行业政策。

  今天我将分享自己对当前经济发展形势及政策的一些观点，与报告所述政策建议有重合之处，同时也会融入其他一些个人见解。

  众所周知，中国经济自改革开放以来取得了显著的成就。改革的最初30至40年间，平均年增长率保持在9%以上，成绩斐然。然而，过去十几年来，特别是2010年、2012年之后，发展面临下行压力，且在近几年尤为突出。目前许多政策讨论都与怎么样应对经济下降带来的压力有关。

  第一个原因，周期性因素。周期性因素一般与短期变化相关，例如经济危机、出口受阻，或如新冠疫情等突发事件。这一些都会对总需求产生一定的影响，进而导致经济提高速度减缓。我们目前可能仍未完全摆脱疫情冲击的后遗症，地方政府、企业和家户的资产负债表均遭受了某些特定的程度的损害，对当前的经济活动仍产生着影响。

  第二个原因，结构性因素。中国经济发展带来许多变化，其中突出的一点是居民收入水平的提升。收入水平上升也代表着成本的上升，再结合其他许多因素的变化，使得产业体系一定要进行相应的调整。过去，中国经济稳步的增长多年依赖于劳动密集型、低成本、低附加值的制造业，但如今，低成本优势已不复存在，因此，经济稳步的增长除了关注总量和总需求不足的问题外，还需关注结构转型的问题。我们的新能源、人工智能、机器人等新兴起的产业正蓬勃兴起，展现出巨大的活力，但从总量上看，它们尚不足以支撑中国经济的持续增长。

  第三个原因，趋势性因素。过去我们曾认为，中国经济稳步的增长速度必须保持在8%以上，但随着时间的推移，增速逐渐降至7%，进而低于6%，我们对此也逐渐接受了。随着经济水平的提高，上涨的速度的逐渐下降是一种正常现象。但与此同时，我们确实也面临着一些新的挑战，例如总要素生产率并不理想，效率不太高等。这表明我们仍拥有巨大的发展空间和潜力。

  简而言之，我们的经济增长确实面临着下行压力，而压力源自至少三个维度，是周期性因素、结构性因素以及趋势性因素作用的综合结果。

  理解下行压力的成因之后，政策应对就会变得清晰。今年两会上政府工作报告提出了一系列需要在2025年落地的重要政策措施。而在我看来，也是我们在《中国经济观察报告》里提出的，应对的政策需要形成政策组合。

  第一是总量的维度，涉及宏观政策的制定，旨在调节总需求，改善市场预期，进而扭转经济的下行势头；

  第二是结构的维度，即行业政策，关键在于当旧的增长动能逐渐退出时，我们是否能够加速新动能的构建与成长；

  第三是制度或改革的维度，改革政策的实施至关重要，其核心目的在于增强经济主体的信心，提升资源配置效率。

  若三个维度的政策均得以妥善落实，将有望提高经济的总效率，增强经济增长潜力，从而加快经济发展的步伐。

  为什么我强调政策组合？因为当经济面临下行压力时，经济学者通常会很自然地想到通过宏观政策进行逆周期调节。这是一种很正常的反应。然而，在中国讨论这个问题时，需要考虑我们相对比较独特的经济特点。对于成熟的市场经济体而言，其经济结构相对稳定，市场环境相对明确，因此，只要宏观经济政策保持稳定，问题基本上就能得到解决。然而，我国是一个发展中国家，是持续转型中的经济体，这意味着我们的许多制度和政策环境仍在不断变化和完善的过程中。如果我们能够改善市场环境，就可能提高效率，使经济增长更快。

  回想1978年以来我国取得的巨大成就，正是由于改革政策的实施，才使得大家的积极性被调动，效率得到提升，经济发展得以加速。当前，我们的产业正处于快速迭代阶段，若能采取有效措施使产业更新换代进一步加快，那么，稳经济政策的成效将更为显著。因此我认为，在我国，除了宏观总量政策外，行业政策和改革政策的重要性更加突出。

  但这并不是说，行业政策和改革政策在成熟的市场经济国家不重要。日本首相安倍曾提出“三支箭”，就是财政政策、货币政策和结构改革的组合，可见日本也强调改革的重要性。当下，马斯克在美国总统特朗普授意下所推行的主要也是结构改革。我想强调的大思路是，在探讨稳增长时，宏观政策至关重要，但若能与行业政策和改革政策相结合，其效果可能会更加显著。

  客观而言，这些政策的效果在不同时期内发挥作用的空间并不相同。在经济严重下滑的时期，重点应放在宏观政策上。在过去这一两年中，增强宏观调控的力度已是大多数学者的共识。2024年9月底一揽子政策的出台，也确实显示了成效，第四季度的GDP出现反弹，2025年第一季度的表现目前看来也不错。在经济下行压力巨大时，宏观政策应首当其冲，但当经济达到适度稳定状态后，则应考虑让不同的政策互相配合。若能将不同政策协调一致，区分轻重缓急，综合运用的效果会更佳。

  图1 反映了过去二十余年间中国经济的增长目标与实际增速。众所周知，每年两会期间，政府会公布一个年度增长目标，今年的增长目标已确定为5%。图1中的蓝色虚线表示每年两会政府工作报告中设定的增长目标，而红线代表当年实际实现的上涨的速度。观察这两条线年左右发生了结构性改变。2012年之前，经济稳步的增长目标通常设定为7%或8%，而最终实际增速往往远超预期目标。换言之，中央政府在年初设定目标，至年末时往往轻松达成目标。然而自2012年起，增长目标逐渐下调，并且，实际增速与目标增速之间的差距逐渐缩小。

  这张图说明，一旦中央政府设定了目标，在地方与企业的共同助力下，目标都会达成。中央政府察觉到经济增长在放缓，因此持续下调目标，从最高时的8%，现已降至5%，这是对实际增速减缓这一现实的接受。即便如此，每年的目标一旦宣布，最终总能达成，这表明我国经济资源的动员能力依然强劲，仍具备实现增长目标的相应能力。无论是企业、地方政府还是中央政府的努力，最终结果均得以实现。

  但是，为了实现设定的增长目标，可能产生一些结构性影响。讨论宏观经济波动时，通常强调总需求概念。经济学里常用消费、投资和出口这“三驾马车”来阐述总需求。我们近期做了一项研究，目的是观察每一次经济波动背后所对应的行业变化，看哪些行业对经济下行所起的作用更大。我们运用生产网络概念来测算17个行业各自对宏观经济波动的贡献。所谓生产网络，即不仅考虑行业自身的活动波动，还涵盖了其投入产出关系。例如，房地产行业的兴衰不仅影响自身，还会影响水泥、钢筋等建筑材料行业，以及家电和家具等一系列行业的发展。

  图2中黑色实线年经济波动的周期，黑色虚线代表建筑和房地产行业所驱动的经济波动，浅灰色虚线则为其他行业驱动的波动。观察过去十几、二十年可以发现，我国宏观经济波动的主要驱动力来自建筑和房地产行业。这一观点具有一定的合理性。2008年次贷危机冲击之后，我国经济出现了短暂的疲软，但很快便恢复了活力。当时推出的四万亿刺激计划，大家至今仍记忆犹新。然而，从不同行业的变化来分析，最终持续推动经济复苏的实际上是建筑业和房地产业。这里的建筑业主要指基础设施建设。2020年以后，经济再次呈现下行趋势，背后的主要驱动力也是房地产行业。房地产行业的衰退对经济周期产生了显著影响。这一观点大家可能比较容易理解，因为建筑业和房地产业在中国经济中的比重非常大。

  第一，若要把当前经济真正稳住，我们需要想办法稳定房地产市场。因为若房地产市场无法稳定，那么稳住总体经济的难度会更大；

  第二，需要承认这样一个事实：房地产以及低端劳动密集型产业的黄金时期已经结束，因此，现在我们需要发展一批新兴产业，即现代化产业，以支撑我们下一轮的经济增长。

  从前面图1可见，增长目标与实际增速这两条线现在咬得非常紧。那么，有没有可能是因为我们把增长目标设定得过高了一些？若目标定得略高，政府可能不得不付出额外努力去推动经济活动，确保目标得以实现。虽然最终增长目标实现了，但经济质量可能并未得到相应的快速改善。一方面，总要素生产率在过去几年的表现并不理想；另一方面，我们也观察到债务水平的上升以及新兴产业的兴起并不显著。这些问题值得我们进一步关注。因此我认为，我们应该在短期内对增长目标持有更为放松的心态。

  固然，不少学者认为，设定较高的增长目标依然很重要，因为若目标设定过低，可能削弱人们的信心。而且，当前普遍认为，若设定的增长目标偏低，则可能无法实现我们在“十四五”规划中提出的至2035年经济增长和人均收入翻倍的目标。为了满足这一长期目标，年均GDP增长率必须达到一定标准。在我看来，虽然设定增长目标确实至关重要，我们亦需致力于实现目标，但是当前我们确实需要将关注点从增长的数量转向增长的质量。这一观点已提出二十余年，仍需持续强调。唯有当增长质量得到提升，经济的可持续性才有可能得到保障。更为重要的是，若适度放松心态，腾出手来将更多精力投入到改善经济结构和提升质量上，未来我们的增长空间或许将更为广阔。

  前面提到，随着经济发展水平的提升，增长速度往往会下降，这是一般性的规律。通常情况下，较为发达的国家其增速相对较慢，这是普遍现象。然而，需要强调的是，这一论断基于一个关键的假设，即技术保持不变。在技术不变的前提下，随着发展水平的提高，国家越接近技术的前沿，进一步提升的难度就越大，那么增长速度自然会逐渐减缓。但是，如果能经历重大的技术革新，增长速度不仅可能不会下降，反而有可能实现上升。

  最近，知名投资家Cathie Wood撰写了一份广为流传的报告，阐述了这样一个观点：以人工智能为代表的五项技术若能实现广泛应用，到2030年，全球GDP增长速度有望从过去125年的平均3%跃升至7%。尽管我无法确定这一预测能否实现，但其逻辑颇具合理性。历史经验表明，在重大技术革命到来时，如果能够站在技术革新的前沿并从中获益，经济稳步的增长速度确实有望得到大幅提升。

  经济史学家安格斯·麦迪森是研究全人类世界千年经济史的学者。我查阅了他的数据库，其中记录的时间跨度最长的经济数据来自英国。数据显示，在工业革命之前，英国人均GDP的增长速度相对平缓，而随着工业革命的爆发，增长速度呈现出陡峭的上升趋势。500年前，英国人均GDP的增长速度基本维持在0%左右，而现今已提升至约2%。这也可以证明，若技术革命真正发生，或许将为我们带来新的机遇。

  今天，我们正处于数字革命的黄金时期，特别是通用型人工智能、机器人技术、能源储存、智能测序、公域和区块链等技术迎来了大发展。如果我们也可以成功抓住机遇并实现落地，我们的经济稳步的增长将获得更大的动力。根据我们国发院增长实验室伍晓鹰老师的数据，数字经济在中国经济稳步的增长中的贡献已经非常大。无论是数字经济还是人工智能，美国与中国无疑处于全球领先地位。过去普遍认为中国更擅长做的是从1到100，而不是从0到1的创新。但现在看来，我们应该有突破的可能。但作为一名经济学者，我认为，若能将从1到100切实做好，对于一个发展中国家而言已是极其卓越的成就，因为这将激发经济活动并促进竞争。

  2024年，畅销书《世界是平的》作者托马斯·弗里德曼来北京时提到，2019年他来中国时，华为和小米尚以手机制造商闻名，而此次访问时，他发现这两家公司已经转型为全球知名的电动汽车生产商，技术迭代之迅速令人瞩目。最近，我前往杭州对机器人产业进行了调研，发现我们的产业链和供应链最突出的特点是迭代速度极快。我询问他们，一个产品的迭代周期通常是多长时间，他们回答大约是一周。我进而询问美国企业完成类似产品迭代需要多久，他们告知大约需要两个月。当然，这些数据仅是零散信息，不足以作为全面论证的依据。我想表达的是，若能更加关注这些领域，我们或许大有机会。

  因此，在当前形势下，我们需要做的就是宏观政策、行业政策、改革政策三个维度上互相配合。

  关于改革政策，在短期内最主要是两个方面：一方面是提升企业家信心，尤其是民营企业家的信心。政府工作报告提出了2025年的工作任务，其中一项是“推动标志性改革举措加快落地”。这一点的重要意义在于，标志性改革举措一旦落地，将能有效提振信心并提升效率，使经济复苏的可能性大大增加；另一方面则是提升资源配置效率。

  关于资源配置效率的提升，我想最后谈谈地方政府行为转型的问题。众所周知，地方政府在中国经济发展中发挥了巨大的作用，不少学者甚至认为，放权是改革开放初期推动经济稳步的增长的关键因素之一。由于决策权从中央政府转移到地方政府，激发了地方的积极性，提升了工作效率，促使各地官员努力工作，因地制宜做决策，甚至形成了所谓的“GDP锦标赛”，地方间相互竞争以促进经济的发展。然而，我们必须认识到，十八届三中全会和二十届三中全会均重申了改革的最终目标，即让市场在资源配置中发挥决定性作用。虽然资源配置权限从中央向地方转移是改革进程中的重大进步，但这并非改革的终极目标。未来，我们应该更多地将资源配置的权限交给市场。

  在“新三样”等行业的发展历程中，地方政府确实发挥了很多作用。但我认为其中存在值得反思和改进之处。例如，许多地方政府对新能源汽车产业的大量补贴，导致了产能过度扩张和竞争过度激烈的问题。产业政策的作用在于克服市场失灵，帮助推动技术进步，但在很多地方，这些政策并未发挥出预期的效果，仅是低端的变相补贴，且高度集中。

  因此我认为，在当前地方财政面临诸多挑战和变化的背景下，我们也许可以考虑将地方政府转型作为下一轮经济改革中的一项关键举措。

  第一，通过央地财政关系重置，解决地方政府长期面临的事权与财权不匹配的问题；

  第二，地方政府肩负着众多任务，包括招商引资、制定产业政策等，但这些工作必须在其自身的资产负债表预算约束内进行。过去，地方政府大量借款，用的是国家的信用。这当中涉及软预算约束问题，需要逐步去解决；

  第三，地方政府应将工作重心聚焦于传统政府功能，即提供公共服务、维护公共秩序、建设基础设施，并在条件允许且预算约束明确的前提下，适度进行投资和制定产业政策。

  随着经济改革的深入，一些曾经行之有效的措施在达到一定阶段后需要继续推进。过去取得的成就固然辉煌，但未来的发展要求我们不断前行。因此，地方政府的转型或许应成为下一步市场化改革进程中的关键步骤之一。

  [2] 黄益平、徐诗语、余昌华、杜浩锋、伍晓鹰，“生产网络视角下的中国经济周期”，《经济研究》，2024年第9期，第42~61页。

  中肯。特别是地方政府和市场的关系。化债和发展的动态平衡中，更需要注重高效率发展，资源应该向高效率的地区集中。如果各地继续为了完成GDP任务重复投资，追求经济资源的空间均匀分布，经济效率可能退化、恶化。正如报告所谈到的，“虽然资源配置权限从中央向地方转移是改革进程中的重大进步，但这并非改革的终极目标。未来，我们应该更多地将资源配置的权限交给市场。”

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